Confindustria - LE PRIVATIZZAZIONI ITALIANE
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LE PRIVATIZZAZIONI ITALIANE




Rapporti biennali del CSC
2000
a cura di Sergio de Nardis Il Mulino
 

Privatizzazioni, liberalizzazioni, sviluppo: introduzione e sintesi, di S. de Nardis. - Privatizzazione ed efficienza, di E. Gaffeo. - Le privatizzazioni in Italia negli anni Novanta: una quantificazione, di M. Malgarini. - Le privatizzazioni bancarie in Italia, di U. Inzerillo e M. Messori. - Servizi a rete, condizioni di accesso e concorrenza, di M. Polo. - Dal Monopolio alla concorrenza: forme asimmetriche di regolazione, di E. Carbonara e C. Scarpa. - Le autorità indipendenti di regolamentazione e l'organizzazione dell'intervento pubblico, di D. Piacentino. - Struttura azionaria e valorizzazione dell'azienda, di A. Pansa.

Privatizzazioni, liberalizzazioni, competitività - Sintesi del rapporto CSC
1. L’insufficienza del processo di privatizzazione. Il processo di privatizzazione ha avuto inizio in Italia otto anni fa, nel 1992, sotto la spinta dell’emergenza finanziaria e delle pressioni a liberalizzare della Commissione Europea. Gli obiettivi generali del piano di privatizzazione venivano all’epoca così descritti dal Governo:

- migliorare l’efficienza delle imprese da privatizzare;
- accrescere la concorrenza dei mercati;
- ampliare il mercato mobiliare e promuovere l’internazionalizzazione del sistema industriale;
- in ultima istanza e a residuo degli obiettivi precedenti, aumentare le entrate dello Stato e ridurre il debito pubblico.

Pur nella loro genericità, questi obiettivi – e in particolare la loro gerarchia – proponevano una visione condivisibile. Come l’esperienza del decennio Novanta avrebbe poi dimostrato, l’Italia aveva assoluto bisogno di una profonda azione riformatrice sul fronte dell’offerta che rilanciasse competitività e potenziale di crescita del paese: privatizzazioni e liberalizzazioni dovevano costituire ingredienti essenziali di una simile politica.

A distanza di otto anni si può dire che quegli obiettivi sono stati rispettati? La risposta che fornisce il volume curato dal CSC è che:

- l’azione di riforma e liberalizzazione avviata nel 92 si è mantenuta, per qualità e sostanza, al di sotto delle sue potenzialità;
- la capitalizzazione di borsa è aumentata, non l’internazionalizzazione;
- gli obiettivi di efficienza sono stati raggiunti in misura inadeguata;
- rimane nel 2000 in ampia misura insoddisfatta l’esigenza di liberalizzare il sistema ed emerge il rischio di un nuovo ampliamento della presenza pubblica nell’economia.

L’insufficienza del processo è derivato dal fatto che :

- l’obiettivo del “fare cassa”, lungi dall’essere residuale, ha fatto premio sugli altri;
- esso è entrato in conflitto con le esigenze di liberalizzazione e apertura alla concorrenza, ritardando i processi decisionali, dando spazio alle resistenze delle vecchie posizioni di monopolio e conducendo a scelte non ottimali dal punto di vista dell’efficienza e del benessere collettivo;
- non si è accompagnato a una completa e sostanziale ritirata dello Stato dalla proprietà e dalla gestione delle attività produttive.

2. La rilevanza delle public utilities nell’economia. Perché liberalizzare e privatizzare era ed è importante per rilanciare la crescita in Italia è un fatto ovvio. Liberalizzazioni e privatizzazioni influiscono sull’offerta dei fattori della produzione: nel nostro paese, sono mancate a lungo istituzioni che regolassero, secondo criteri di mercato, l’allocazione dei capitali e la trasferibilità dei diritti di proprietà e di controllo delle aziende. Questa assenza ha reso di fatto scarsa – a dispetto di un’ampia formazione di risparmio privato – l’offerta di capitale, condizionando la crescita e contribuendo a plasmare dimensioni e caratteristiche produttive del nostro sistema industriale. Nella misura in cui le liberalizzazioni si accompagnano allo sviluppo di istituzioni di mercato ben funzionanti è ragionevole attendersi ripercussioni su dimensione e qualità dell’offerta di capitale.

Liberalizzazioni e privatizzazioni influiscono inoltre sulla produttività delle risorse ridando efficienza alle imprese in precedenza in mano pubblica e, nel caso soprattutto delle public utilities, all’intero sistema economico. I servizi di pubblica utilità (energia, telecomunicazioni, trasporti) rappresentano circa il 9% dei costi variabili dell’industria manifatturiera e circa l’8,5% del paniere di consumo delle famiglie italiane. La loro rilevanza va in realtà ben al di là di queste cifre. Qualunque pezzo dell’economia si muova, attiva attraverso le interdipendenze fra i vari settori un fabbisogno di public utilities che è un multiplo di quello indicato dalle cifre appena citate: 100 lire di prodotti dell’industria manifatturiera che vengono acquistati da imprese e consumatori richiedono, in modo diretto o indiretto, circa 16 lire di public utilities; il 50% di queste 16 lire è costituito dall’insieme delle utilities dei trasporti, il 28% da energia, gas e acqua, e il 22% da poste, telecomunicazioni e altri servizi pubblici. Queste cifre fanno capire l’importanza delle privatizzazioni e liberalizzazioni nell’economia italiana

3. Quante e quali privatizzazioni. Il processo italiano di dismissione di asset pubblici è stato molto ampio, tra i più ampi in Europa. Tra il 1993 (anno in cui si sono avute le prime dismissioni) e settembre 2000, la cessione al mercato di quote di aziende pubbliche è ammontata a circa 208.000 miliardi di lire; il 66% di questo valore è stato realizzato dopo il 1996. La cifra complessiva di 208.000 miliardi è pari al 13,3% del PIL del 1993; mediamente, dunque, la vendita di partecipazioni pubbliche tra il 1993 e il 2000 ha comportato incassi pari a 1,7 punti di PIL dell’anno iniziale. Prendendo come termine di riferimento Regno Unito, il paese europeo che maggiormente ha privatizzato negli ultimi venti anni, nel periodo di massima accelerazione delle privatizzazioni (1984-99) questa economia ha realizzato incassi totali pari al 23% del PIL dell’anno iniziale o, equivalentemente, in media 2,1 punti all’anno del PIL dell’anno iniziale.

Solo una parte delle dismissioni italiane ha rappresentato un effettivo e pieno ritiro del controllo pubblico dall’economia. La cessione di partecipazioni di controllo è ammontata solo a 107.950 miliardi di lire tra il 1993 e settembre 2000. Ciò significa che solo il 52% degli incassi complessivi da dismissioni è derivato da vendite di quote di controllo, per il restante 48% non si è trattato di effettiva privatizzazione. Quella del 52% è peraltro una valutazione in eccesso. Essa infatti include il trasferimento ai privati dell’indebitamento finanziario delle aziende dismesse, che non è strettamente assimilabile alla cessione di una quota di controllo economico. Se si esclude tale trasferimento dalla vendita delle partecipazioni di controllo, quest’ultime scendono al 45% dei ricavi lordi complessivi. Ma anche questa valutazione sovrastima la dimensione della privatizzazione effettiva in Italia, in quanto include tutte le dismissioni bancarie; in realtà una parte rilevante di queste dismissioni non si è tradotta in assetti proprietari effettivamente privati delle banche vendute.

Alla questione delle privatizzazioni e dell’efficienza delle banche e delle interrelazioni col sistema produttivo è dedicato un ampio saggio nel volume a cui si rimanda. Qui si sottolinea che il processo di dismissione bancaria, attuato dal 1993, ha sì nettamente ridimensionato la proprietà statale, ma non ha intaccato la centralità della proprietà pubblica che si espleta attraverso la posizione cruciale che le fondazioni hanno continuato a mantenere negli assetti proprietari delle banche, sia in modo diretto che indiretto attraverso la catena degli intrecci proprietari. Alla fine del 1999, le fondazioni detenevano almeno la maggioranza relativa nel capitale azionario di ognuno dei primi cinque gruppi bancari italiani e nel capitale di sei dei primi nove. Al di là delle capacità e della buona volontà dei singoli amministratori nella gestione delle aziende di credito, il fatto che le fondazioni non siano istituzioni di mercato e che siano presenti, attraverso gli incroci proprietari, in più banche tende a isolare il sistema bancario dalle pressioni concorrenziali, scoraggia l’innalzamento dell’efficienza e mina la competitività delle banche italiane nei confronti dei gruppi stranieri

Se si escludono quindi l’indebitamento ceduto, le cessioni non di controllo e le banche da cui lo Stato è uscito ma che rimangono, con le fondazioni, in un’orbita pubblica, l’ammontare di privatizzazioni effettive si riduce al 39% dei ricavi lordi: il 61% dei ricavi da dismissioni non ha costituito vere privatizzazioni. In sostanza, le privatizzazioni effettive non sono state 208.000 miliardi, ma circa 70.000.

Il processo di privatizzazione italiano è quindi lungi dall’essere concluso. A parte l’ampio capitolo bancario, restano nelle mani dello Stato quote di controllo del settore energetico (ENEL ed ENI), dei trasporti (Alitalia, Fincantieri, Tirrenia, oltre ovviamente a Ferrovie dello Stato), del settore dell’aeronautica e della difesa (Finmeccanica) e delle telecomunicazioni (Poste e Rai). Una valutazione del valore delle partecipazioni residue in mano al Tesoro e all’IRI è possibile per le sole società quotate, a partire dalla stima del valore della loro capitalizzazione di borsa. Sulla base del valore medio della capitalizzazione dei primi mesi del 2000, il valore delle partecipazioni residue ammonta a circa 115.000 miliardi di lire, pari al 55% degli incassi finora realizzati. Se a queste privatizzazioni si aggiungono quelle relative alle società non quotate (Ferrovie, Poste, Rai, municipalizzate), è molto probabile che l’ammontare delle privatizzazioni da fare superi la dimensione complessiva delle privatizzazioni già fatte.

4. Quante e quali liberalizzazioni. Nella seconda metà degli anni Novanta, le privatizzazioni italiane sono entrate nella fase più delicata, quella relativa ai servizi di pubblica utilità. Fase delicata perché le dismissioni di questo tipo di attività sollevano problemi (definizione di autorità e schemi di regolazione, ristrutturazione dei settori da privatizzare, modalità di vendita) molto più complessi rispetto a quelli delle aziende produttrici di beni. La complessità deriva dal fatto che le public utilities si configurano come servizi a rete, in cui la fornitura del servizio al pubblico implica l’impiego, in qualche fase del passaggio dalla produzione al consumo, di una infrastruttura a rete che presenta normalmente caratteristiche di monopolio naturale. La domanda di base che si pone il policy maker in questo caso è la seguente: vendere in blocco la public utility (guadagnando molto) o ristrutturare e separare prima di procedere alla vendita delle varie parti (guadagnando probabilmente meno)?

Le prescrizioni della teoria economica circa la soluzione strutturale da seguire sono sufficientemente chiare e riassumibili nelle seguenti modalità:

- separare verticalmente la rete dalle altre fasi del ciclo produttivo che possono essere svolte in regime concorrenziale;
- frammentare orizzontalmente in modo adeguato tra più operatori i segmenti concorrenziali;
- evitare che il proprietario-gestore della rete rimanga integrato, dopo la ristrutturazione, con i segmenti competitivi.

Le motivazioni alla base di questo schema che spinge alla separazione sono essenzialmente due:

- impedire che il proprietario della rete approfitti dell’integrazione per trarre vantaggi nei segmenti concorrenziali a danno dei nuovi concorrenti, mantenendo una posizione dominante nel settore competitivo;
- favorire l’attività di regolamentazione, che risulta relativamente semplificata e meno invadente quando c’è una netta separazione tra chi possiede e gestisce la rete e gli operatori che ad essa si connettono.

La strada che si è seguita in Italia (ma non solo in Italia) non è stata quella suggerita dalla teoria di una netta separazione tra le varie parti delle public utilities. In generale, la priorità assegnata all’obiettivo di massimizzare i ricavi della privatizzazione ha favorito la strada della vendita in blocco, rimandando a una seconda fase la ristrutturazione del settore. Questa procedura ha trovato un potente “alleato” negli interessi dei monopolisti che miravano a limitare le perdite delle posizioni di rendita: il mantenimento quanto più a lungo possibile di strutture verticalmente integrate e il ritardo dell’apertura alla concorrenza hanno consentito all’ex monopolista di precostituire vantaggi (informativi, di reputazione, di relazione, di rafforzamento nei mercati contigui) nei confronti dei nuovi entranti.

Nel concreto le liberalizzazioni di public utilities italiane hanno avuto le seguenti caratteristiche:

- si è partiti in ritardo e si è scelto un approccio graduale che di fatto si è tradotto nel regalare tempo al vecchio monopolista (telecomunicazioni, energia elettrica, gas);
- la struttura dei vecchi monopoli o è stata mantenuta verticalmente integrata (telecomunicazioni, ferrovie, poste) o si è proceduto a una separazione insufficiente perché non ha investito la proprietà (energia elettrica e gas);
- la liberalizzazione è stata del tutto formale (poste) o ha interpretato in senso minimale e ancora una volta formalistico le direttive comunitarie ( ferrovie);

Con riferimento alle tre grandi utilities, sono così riassumibili le nostre valutazioni

Telecomunicazioni:
- Lo Stato è uscito dal controllo dell’ex monopolista, la liberalizzazione ha cominciato a marciare, come evidenziato dalla diminuzione delle tariffe (-7,4% in media nel biennio 1997-99 per l’utenza business e –2,6% per l’utenza famiglie).
- C’è il rischio concreto di un rientro massiccio dello Stato nella telefonia attraverso ENEL/Wind/Infostrada.
- La questione della separazione verticale tra rete e settori competitivi. E’ difficile dire a priori se nel caso specifico c’è una superiorità di una soluzione rispetto all’altra. Sta di fatto che la scelta compiuta non è stata basata su una seria considerazione tecnica dei pro e contro delle diverse soluzioni. Prendendo a prestito le parole dell’Autorità Antitrust “Telecom Italia è stata privatizzata senza neanche una preventiva valutazione dell’opportunità di una separazione verticale” (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, Relazione annuale sull’attività svolta, 30 aprile 2000).

Energia elettrica
- ENEL è rimasto pubblico: il Tesoro detiene il 68% del capitale; la liberalizzazione avviata nel 99 dal decreto Bersani non decolla.
- La maggiore carenza della liberalizzazione è dovuta alla sproporzione tra domanda dei consumatori “liberi” e offerta di energia libera, fornita cioè da soggetti alternativi all’ex-monopolista; la domanda libera insoddisfatta deve approvvigionarsi sul mercato vincolato. Ci sono quindi fortissime difficoltà a creare un’offerta veramente competitiva.
- Barriere e complicazioni amministrative ostacolano la costruzione di nuove centrali da parte dei produttori alternativi.
- ENEL, pur essendo dotata di un parco termoelettrico in gran parte obsoleto e quindi da ammodernare in tempi rapidi, mira a mantenere il più possibile la posizione di produttore dominante, ritardando la cessione delle società generatrici (GenCo) in cui è stata smembrata; la cessione (pari ad almeno 15.000 MW) deve essere effettuata entro il 2003.
- Altissimi costi fissi per chi vuole affiancare ENEL nella fornitura di energia elettrica.
- Le conseguenze del mancato rapido ammodernamento del “parco-centrali” si pagano in termini di elevata bolletta energetica, alto inquinamento, alti prezzi finali dell’energia.
- ENEL resta detentore della nuda proprietà della rete; la gestione è affidata a un operatore “indipendente” che nasce da un’emanazione di ENEL. Resta dunque aperta la possibilità che ENEL utilizzi la proprietà della rete e la sua persistente posizione di monopolio per avvantaggiarsi in altri settori, come nel settore delle telecomunicazioni: è il caso di Wind e del progetto di acquisizione di Infostrada.
- La nuda proprietà della rete non è una pura titolarità formale. A ENEL sono affidati importanti compiti di manutenzione e sviluppo della rete: può dunque sfruttare questa posizione per operazioni di market foreclosure che ritardano l’ingresso di nuovi produttori e tendono ad assicurare al monopolista vantaggi di first mover.

Gas
- Per una volta la direttiva comunitaria non è stata interpretata come imposizione di un livello massimo di liberalizzazione, ma correttamente come definizione delle condizioni che garantiscono un livello minimo di apertura alla concorrenza: il decreto Letta va oltre il semplice recepimento della direttiva CE.
- E’ prevista una rapida liberalizzazione della domanda (dal 2003 tutti gli utenti potranno teoricamente scegliere il fornitore), ma come per l’energia elettrica appare lunga e irta di ostacoli la strada che porta alla creazione di un’offerta veramente competitiva.
- ENI continua a mantenere un ruolo dominante nella produzione, importazione, stoccaggio e distribuzione primaria del metano. In prospettiva, i tetti antitrust previsti non sembrano in grado di incidere significativamente su questa posizione dominante: è probabile che la SNAM nei prossimi dieci anni non ridurrà la propria quota di mercato al di sotto del 60%.
- Costi eccessivi vengono fatti gravare sui nuovi entranti, soprattutto con riferimento al rigido sistema di autorizzazione per le importazioni di gas da paesi extra-UE (capacità di stoccaggio strategico nel territorio nazionale, contribuzione alla sicurezza o sviluppo del sistema gas nazionale, capacità di modulazione stagionale dell’offerta); questi vincoli limitano la capacità dei nuovi entranti di competere con ENI nella fase di approvvigionamento.
- Insufficienza della separazione societaria delle attività svolte in monopolio da quelle aperte ala concorrenza. Usando ancora le parole dell’Autorità Antitrust. Rispetto a ENEL “per Snam la scelta poi è stata ancor meno coraggiosa, atteso che è stata proposta una ristrutturazione solo societaria, permanendo cioè l’integrazione proprietaria anche nella gestione della rete”.

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