Tassi, PNRR, superbonus, energia: che succederà alla crescita italiana? - primavera 2024

Ad aprile 2023, la Commissione europea aveva presentato la proposta legislativa sulla riforma del Patto di Stabilità e Crescita (PSC), che è stata successivamente discussa e approvata dal Consiglio e dal Parlamento europeo. Dopo circa un anno di negoziazioni, i dialoghi interistituzionali (c.d. triloghi) avviati a gennaio 2024 tra Commissione, Parlamento e Consiglio sono terminati il 9 febbraio con il raggiungimento di un accordo politico. Nelle successive riunioni tecniche si redigerà il testo finale che dovrà essere approvato da Consiglio e Parlamento entro e non oltre l’ultima plenaria del Parlamento europeo in aprile, prima dello scioglimento (Grafico A).

Numerose innovazioni positive…

L’accordo modifica in modo abbastanza rilevante il vecchio impianto, principalmente cambiando i meccanismi di monitoraggio e le modalità di programmazione della politica di bilancio. Le principali novità della riforma sono:

• la modifica dell’indicatore principale di riferimento degli aggiustamenti di bilancio. Si tratta della spesa primaria netta, ovvero la spesa pubblica nominale al netto della spesa per interessi, della spesa ciclica per la disoccupazione, delle misure discrezionali sulle entrate e della spesa relativa ai programmi dell'Unione. La spesa netta, rispetto al saldo strutturale (usato in precedenza), dovrebbe favorire maggiormente politiche anticicliche e dovrebbe meglio rappresentare la politica fiscale discrezionale dello stato membro.
• gli stati membri presenteranno la propria programmazione di bilancio nell’ambito dei National medium-term fiscal structural plans, che saranno concordati tra paesi e istituzioni UE, previo un confronto anche con i principali stakeholder (Parlamento, parti sociali e, se presenti, gli istituti fiscali indipendenti). Hanno la durata di una legislatura (4 o 5 anni) e dovranno riportare:
  • il sentiero pluriennale della spesa primaria netta che lo stato membro intende perseguire, corredato sia delle ipotesi di stima sottostanti, sia delle spiegazioni che ne determinano le eventuali differenze rispetto alle proiezioni della reference trajectory, ossia la traiettoria benchmark della spesa netta definita e trasmessa dalla Commissione europea e approvata dal Consiglio.
  • Investimenti e riforme che si intende realizzare nel periodo di riferimento e la loro coerenza con gli obiettivi comunitari (es. transizione green e digitale, diritti sociali, difesa, ecc.), includendo gli interventi eventualmente necessari per affrontare gli squilibri macroeconomici.
• Gli obiettivi di finanza pubblica saranno quindi valutati non più annualmente, ma su un periodo di aggiustamento di quattro anni, che potrà essere esteso a sette, nel caso vi sia un impegno del paese a implementare riforme strutturali o piani di investimento.

… ma anche aspetti negativi

Sebbene sia stata eliminata la regola per il percorso di rientro del debito pubblico (1/20 all’anno della differenza fra il rapporto debito-PIL del paese e la soglia del 60%) giudicata stroppo stringente, vengono però introdotte due clausole di salvaguardia sul debito e sul deficit.

• Riguardo la prima, la reference trajectory dovrà assicurare che:

- per i paesi con debito/PIL superiore al 90%, il rapporto si riduca in media di almeno l’1% all’anno fino a quando rimane sopra al 90%;

- per i paesi con debito/PIL fra 60% e 90%, il rapporto si riduca in media dello 0,5% all’anno fino a quando rimane sopra al 60%.

• Per la seconda, invece, si introduce un nuovo concetto, mai visto prima nel PSC: il margine comune di resilienza. Secondo l’accordo, tutti i paesi con debiti superiori al 60% del PIL dovranno mantenere il deficit ben al di sotto del livello del 3% del PIL. Ciò per permettere ai paesi più indebitati, nelle fasi di flessione dell’economia in cui generalmente aumentano le spese e si riducono le entrate peggiorando il deficit, di avere un margine di manovra per evitare di superare il vincolo del 3%. In particolare, la proposta prevede che:

• • i paesi con debito/PIL superiore al 90% devono fare aggiustamenti annuali del saldo primario fin quando questo non raggiunge un valore (margine di resilienza) dell’1,5% del PIL in termini strutturali;
  • per i paesi con debito/PIL fra il 60% e il 90% il margine è dell’1%;
  • l’aggiustamento annuale previsto fino al raggiungimento del margine deve essere pari ad almeno lo 0,4% del PIL all’anno se il periodo di aggiustamento è di 4 anni, 0,25% se di 7 anni. Di fatto, nonostante la volontà fosse di avere solamente la spesa netta come indicatore di monitoraggio, la clausola introdotta rende il saldo strutturale, seppur primario, ancora centrale nella programmazione della politica di bilancio.

Per quanto riguarda la procedura per deficit eccessivi (PDE) ci sono pochi cambiamenti. Fin quando il paese ha un deficit superiore al 3% del PIL, dovrà effettuare un aggiustamento annuale pari allo 0,5% in termini strutturali. Fino a quando, dunque, il deficit sarà superiore ai parametri di riferimento il paese non dovrà rispettare le altre clausole illustrate prima.

Cosa succederà alla finanza pubblica?

Il nostro Paese, come altri sette paesi euro, presenta nel 2023 un deficit sopra al 3% del PIL (7,2%). Se, come previsto dalle regole del PSC, la Commissione deciderà di aprire la PDE per l’Italia, il Governo dovrà fare un aggiustamento minimo dello 0,5% annuo in termini strutturali fino a quando il deficit non arriverà sotto al 3% del PIL. Secondo le stime del CSC (si veda par. 5), nel biennio di previsione, si prevede già un aggiustamento uguale o superiore allo 0,5% richiesto. Il deficit/PIL è infatti previsto al 4,4% quest’anno e al 3,9 nel 2025. Sulla base di queste stime si ipotizza che l’Italia dovrebbe uscire dalla PDE nel 2027, visto che in quell’anno il deficit nominale dovrebbe scendere sotto al 3% del PIL (come anche segnalato nel DEF). Una volta usciti dalla PDE, occorrerà seguire le clausole di salvaguardia, e fare un consolidamento fiscale annuale minimo dello 0,4% se il periodo di aggiustamento sarà su 4 anni, 0,25% se di sette anni (fino a che non verrà raggiunto il margine di resilienza del saldo primario dell’1,5% del PIL).

Quale impatto per l’economia italiana?

Cercare di valutare gli impatti sull’economia delle regole del nuovo PSC non è un’operazione semplice, per i numerosi canali coinvolti e anche per l’incertezza delle previsioni nel medio periodo.

Ipotizziamo che l’ultimo anno in PDE dell’Italia sia il 2027, facendo quindi aggiustamenti annuali pari allo 0,5% del PIL fino a quell’anno (ovvero per 4 anni consecutivi) e che successivamente l’Italia presenti un piano fiscale quinquennale (ovvero la durata naturale della legislatura) con aggiustamenti annuali pari allo 0,25% del PIL. Si è tentato di simulare gli effetti che tale strategia di bilancio avrebbe sulla crescita dell’economia italiana e sul debito pubblico.

Nella simulazione CSC si è ipotizzato che il consolidamento avvenga per il 50% dalla parte delle entrate e per il restante sulla spesa corrente.

Visto che l’Italia nello scenario previsivo appare compliant con le regole del PSC non vi sono ulteriori effetti sul PIL della riattivazione del Patto nel 2024 e nel 2025. Successivamente, rispetto allo scenario base la contrazione del PIL sarebbe massima nel 2027 (quindi teoricamente l’ultimo anno in PDE, -0,6% cumulato), per poi attenuarsi fino ad annullarsi nel 2031 (Grafico B), quando il PIL tornerebbe agli stessi livelli dello scenario base. Di pari passo, vista la significativa contrazione dell’economia la diminuzione del rapporto debito/PIL, rispetto allo scenario base, sarebbe lieve all’inizio, pari ad una media di 0,1 punti di PIL nel biennio 2026-2027, per poi accelerare leggermente. Nello scenario di simulazione tra il 2028 e il 2032 il rapporto debito/PIL scenderebbe ad una media di 0,9 punti all’anno. In totale, il debito pubblico nei prossimi 9 anni scenderebbe di 4,3 punti di PIL in più rispetto allo scenario base.

Vi è però un ulteriore canale che in questo primo scenario non è stato incluso, ma che può avere effetti molto significativi, ovvero la reazione dei mercati finanziari al periodo di consolidamento. In un secondo scenario si ipotizza un aumento prolungato dell’incertezza sui mercati nei primi 4 anni come risposta all’apertura della PDE, con un conseguente aumento dei rendimenti dei titoli di stato, rispetto allo scenario base. Negli anni successivi invece si ipotizza una reazione positiva alla capacità di perseguire gli obiettivi di bilancio prefissati, con una diminuzione quindi dei tassi sui BTP. In questo secondo scenario, la contrazione del PIL è sempre massima nel 2027 (-0,8%) ma si attenua molto più in fretta per poi convertirsi in una leggera espansione (+0,1%) nel 2031 e nel 2032 (+0,2%). Conseguentemente in questo scenario il rapporto debito/PIL scenderà in maniera leggermente meno accentuata. Nei primi quattro anni, infatti, il rapporto salirebbe in media dello 0,1% (quindi con un segno inverso rispetto allo scenario 1) a causa dell’aumento dei tassi, mentre nei successivi cinque in media di 0,6%. In totale, in tutto l’orizzonte di simulazione il debito pubblico scenderà di 2,6 punti di PIL rispetto allo scenario base.

Quindi, l’effetto complessivo di un consolidamento fiscale prolungato è quello di una contrazione del PIL i primi anni, per poi tornare su un sentiero di crescita simile a quello dello scenario base, perfino migliore se si tiene conto del possibile effetto credibilità sui mercati finanziari.

Inoltre, il rapporto debito/PIL scenderebbe in modo significativo in entrambi i casi. Ciò comporterebbe una riduzione della spesa per interessi, liberando risorse che potrebbero essere spese per fini più produttivi come gli investimenti, o per ridurre il carico fiscale su famiglie e imprese. Infatti, nello scenario 1 il risparmio cumulato per la spesa per interessi su tutto il periodo di previsione è di 10,7 miliardi di euro, nello scenario 2 è ovviamente molto più contenuto (1,1 miliardi).

Importante migliorare il coordinamento

Le nuove regole del PSC torneranno operative per tutti i paesi dell’Eurozona e visto che otto di questi dovrebbero aver chiuso il 2023 con un rapporto deficit/PIL superiore al 3%, non sarà solo l’Italia a restringere. Ciò significherà che contemporaneamente, e indipendentemente dalla fase ciclica in cui si trova l’economia europea, diversi paesi adotteranno politiche di bilancio restrittive.

Secondo un’ulteriore simulazione realizzata dal CSC (con il modello internazionale IHS), se tutti gli altri 7 paesi dovessero fare un aggiustamento annuale pari allo 0,5% del PIL, gli effetti di spillover comporterebbero una ulteriore contrazione del PIL italiano di uno 0,1% nel 2025 rispetto allo scenario base. La contrazione per l’Area euro sarebbe pari allo 0,3%, sempre rispetto allo scenario base.

Tali effetti potrebbero essere attenuati se venisse previsto un meccanismo che integri le politiche di bilancio nazionali in modo da assicurare che annualmente la fiscal stance europea (basata su una politica di bilancio europea, somma delle politiche di bilancio nazionali) sia adeguata al contesto economico. In altre parole, quando l’economia europea andrà in recessione sarà importante avere una fiscal stance espansiva.

Nelle more di una fiscal capacity europea, per avere una fiscal stance espansiva, alcuni paesi, quelli ad alto debito, dovranno comunque rimanere sul sentiero di consolidamento programmato, mentre altri paesi, quelli che hanno spazi di bilancio, dovrebbero adottare politiche di bilancio espansive. Questo è possibile solo assicurando un approccio simmetrico alle regole di bilancio in grado di vincolare non solo i paesi che hanno debiti elevati a rientrare ma anche i paesi che hanno spazi fiscali a fare politiche espansive, se necessario. Senza meccanismi di questo tipo, si rischia che, come negli anni della crisi dei debiti sovrani, l’UE adotti politiche restrittive in una fase ciclica negativa, portando tutta l’area in recessione.

Nei prossimi anni, rimane fondamentale affrontare la doppia transizione a livello europeo che richiederà ingenti risorse, il cui finanziamento non dovrebbe essere lasciato in capo ai soli stati membri. In mancanza di uno strumento fiscale centrale che permetta di finanziare anche la realizzazione dei beni pubblici europei, appare necessario un utilizzo pieno e ottimale delle risorse della Recovery and Resilience Facility e la previsione di ulteriori strumenti a livello europeo che possano agevolare gli investimenti privati.