Confindustria - LE PRIVATIZZAZIONI IN ITALIA E NEI PRINCIPALI PAESI EUROPEI
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LE PRIVATIZZAZIONI IN ITALIA E NEI PRINCIPALI PAESI EUROPEI

Nota dal C.S.C.
15 Giugno 2001
di Giovanni Foresti
 

Tra il 1993 e i primi mesi del 2001 in Italia sono state effettuate cessioni al mercato di quote di aziende pubbliche per circa 234.800 miliardi di lire (di cui circa 25.000 miliardi da indebitamento trasferito - tab. 1). Le cessioni hanno riguardato importanti aziende di proprietà del Ministero del Tesoro (come Telecom, Seat, Ina, Imi, Eni, Enel, Mediocredito Centrale, Bnl), dell’Iri (come Finmeccanica, Aeroporti di Roma, Cofiri, Autostrade, Comit, Credit, Ilva, Stet), dell’Eni (come Enichem, Saipem, Nuovo Pignone), dell’Efim, degli altri enti a controllo pubblico (come Istituto Bancario S. Paolo di Torino e Banca Monte dei Paschi di Siena) e degli enti pubblici locali (come Acea, Aem, Amga).
Gli incassi delle operazioni effettuate dal tesoro ammontano a circa 142.000 miliardi, quelli delle cessioni effettuate dall’Iri a circa 68.000, quelle realizzate dall’Eni a 10.500, e a circa 14.000 miliardi gli incassi realizzati dall’Efim, dagli altri enti a controllo pubblico e dagli enti pubblici locali.
Le dismissioni effettuate corrispondono all’11,9% del Pil (tab. 2); un valore nel complesso paragonabile a quanto è stato realizzato, in un diverso arco di tempo, dal Regno Unito (13,5%) e superiore alle percentuali stimate rispettivamente in Spagna (8,6%), in Francia (7,8%) e in Germania (3,9%).
Tuttavia, non sempre al collocamento sul mercato di quote di capitale di società pubbliche ha corrisposto una cessione del controllo ai privati: in molti casi si è trattato della cessione di quote minoritarie, o di quote che, pur coinvolgendo la maggioranza del pacchetto azionario, garantivano il mantenimento di una “minoranza di controllo” in mano pubblica, oppure, il passaggio di quote azionarie dal tesoro a istituzioni o enti controllati comunque dal settore pubblico. Ad esempio, il tesoro ha ancora il controllo dell’Eni e dell’Enel, l’Iri della Finmeccanica, i comuni di molte municipalizzate. Per molte banche il controllo è passato alle fondazioni bancarie, che non sono istituzioni esposte alla concorrenza.
Complessivamente, dei circa 234.800 miliardi di lire incassati nel periodo considerato, solo 71.600 si riferiscono alla cessione di quote di controllo, mentre la rimanente parte rappresenta il trasferimento di indebitamento (25.000 miliardi), la vendita di quote non di controllo (112.150 miliardi) e la cessione a fondazioni bancarie (26.000)1. Se si considerano le privatizzazioni “effettive”, l’Italia si colloca in penultima posizione con un ammontare di privatizzazioni effettive pari al 3,7% del Pil del periodo rilevante; il nostro paese precede solo la Germania (con privatizzazioni effettive pari all’1,3% del Pil), ma viene dopo Francia (4,8%) e soprattutto Spagna (8,2%) e Regno Unito (11,9%). Per questi ultimi due paesi, praticamente il 100% delle dismissioni ha rappresentato cessione di controllo ai privati (in Italia solo il 35%2). Non va comunque sottovalutato che le privatizzazioni hanno comportato un sensibile ridimensionamento della presenza pubblica nell’industria Italiana3. Se si considerano le imprese selezionate nell’indagine annuale dell’ufficio studi di Mediobanca, le partecipazioni statali hanno all’incirca dimezzato la loro quota in termini di fatturato, di dipendenti e di capitale4.

I processi di privatizzazione nel Regno Unito, in Spagna e in Francia

Nel Regno Unito e in Spagna le cessioni hanno riguardato imprese che già operavano in regime di concorrenza e gli ex monopoli pubblici delle public utilities; in Francia il processo di privatizzazione ha riguardato principalmente imprese operanti in settori esposti alla concorrenza.
Nel Regno Unito, dopo una prima fase in cui sono state privatizzate le imprese che già operavano in un mercato competitivo (Amersham International, Britoil, British Airways e Royal Ordnance; 1982-87), il governo ha privatizzato le public utilities (British Telecom, British Gas, le imprese regionali di elettricità, Water and Sewerage companies; 1986-96). A questa seconda fase si è accompagnata la creazione di appositi sistemi di regolamentazione governati da autorità di settore per rendere contendibili i mercati in cui operavano queste aziende. L’esperienza inglese ha insegnato che le regole per un assetto concorrenziale del mercato devono essere definite prima della privatizzazione, per evitare di creare incertezza fra gli azionisti e soprattutto per evitare di trasferire ai privati un’impresa monopolistica (caso British Gas).
In Spagna il processo di privatizzazione ha preso slancio dopo il giugno 1996 con l’approvazione del “programa de privatizaciones”. Nella maggior parte dei casi lo stato ha ceduto il controllo delle società alienate (Repsol, Endesa, Telefonica, Argentaria, Gas Natural, Aldeasa, Tabacalera, Indra). La Francia ha scelto di cedere il controllo di aziende già in concorrenza e delle banche, e di mantenere invece nella sfera pubblica le aziende di pubblica utilità (Gdf per il gas e Edf per l’energia elettrica), le poste e le ferrovie. Inoltre, recentemente lo stato francese ha ceduto quote minoritarie di alcune imprese (Thomson multimedia e France Telecom) allo scopo di dotarle della liquidità necessaria per
muoversi sul mercato.

Le imprese di cui si è ceduto il controllo in Italia

Le caratteristiche delle imprese italiane privatizzate sono analizzate in un recente studio di Mediobanca5. Per dimensione di occupati, le imprese appartengono principalmente ai settori dell’alimentare, della distribuzione e della ristorazione (Sme, Gs, Autogrill, Cirio Bertolli De Rica, Italgel, Pavesi), della siderurgia (Ilva Laminati Piani, Accia Speciali Terni, Dalmine, Acciaierie e Ferriere di Piombino, Csc - Centro Sviluppo Materiali), dell’alluminio (Alumix), del cemento e del vetro (Cementir, Siv - Società Italiana Vetro), della chimica e delle fibre (Montefibre, Enichem Augusta, Inca International, Alcantara), della meccanica, dell’elettromeccanica, dell’impiantistica e dell’elettronica (Nuovo Pignone, Italimpianti, Elsag Bailey Process Automation, Alfa Romeo, Savio Macchine Tessili, Esaote Biomedica, VitroselEnia, Dea, Mac - AlEnia Marconi Communications), delle costruzioni (Società Italiana per Condotte d’Acqua), delle telecomunicazioni (Telecom Italia), dell’editoria e della pubblicità (Seat Pagine Gialle, Editrice Il Giorno, Nuova Same).
Gli acquirenti delle aziende industriali privatizzate sono stati sia esteri che italiani. I primi sono stati sempre imprese operanti nello specifico settore dell’azienda acquisita, desiderose di aumentare la loro dimensione internazionale, soprattutto con una maggiore presenza in Italia. Gli acquirenti italiani sono classificabili in tre categorie: a) imprese operanti nello stesso settore dell’azienda privatizzata, il cui principale obiettivo era di aumentare la propria dimensione6; b) imprese operanti in altri settori, il cui obiettivo era diversificarsi7; c) investitori finanziari, il cui obiettivo era di realizzare plusvalenze sulla successiva cessione delle imprese rilevate.
Gli effetti sul sistema economico

Il processo di privatizzazione italiano ha contribuito significativamente al risanamento dei conti pubblici, all’accrescimento delle dimensioni del mercato finanziario, al rilancio delle imprese in corso di privatizzazione e alla minor presenza dello stato nell’economia.
L’utilizzo degli incassi delle privatizzazioni per l’abbattimento del debito pubblico ha contribuito a ridurre di circa 20.000 miliardi la spesa per interessi sul debito pubblico8.
In termini di ampliamento del mercato dei capitali italiano, risultati rilevanti sono stati indubbiamente conseguiti. Complessivamente le società privatizzate che al 31 ottobre 2000 facevano parte del Mib30 erano 13 e rappresentavano oltre il 55% della capitalizzazione delle società appartenenti all’indice (corrispondente a circa il 41% della capitalizzazione di borsa). Tra il 1992 ed il mese di ottobre 2000 la capitalizzazione di borsa delle società italiane si è incrementata dall’11,5% del Pil a circa il 73,1% e le azioni alienate dal settore pubblico hanno avuto un ruolo fondamentale in questo incremento. In generale il rendimento dei titoli di società privatizzate, pur essendo caratterizzato da un ampio divario fra rendimenti minimi e massimi, è stato elevato e superiore a quello dei titoli di stato. Inoltre l’elevato coinvolgimento dei piccoli risparmiatori ha contribuito alla trasformazione del portafoglio delle famiglie italiane.
Per quanto riguarda le ricadute in termini di efficienza e di produttività, un recente studio di Fraquelli9 mostra che vi sarebbe stato un significativo miglioramento della performance di produttività e redditività di alcune aziende pubbliche10 nel periodo che precede la privatizzazione. La credibilità del cambiamento proprietario avrebbe generato una forte pressione nel management che ha avvertito la possibilità di sostituzione come evento concreto. L’incombenza del passaggio del controllo al privato ha generato un radicale mutamento nell’atteggiamento gestionale, con ricadute positive sui risultati. Nel periodo immediatamente successivo alla privatizzazione, invece, non si sono registrati miglioramenti significativi.

Privatizzazioni e liberalizzazioni

In Italia, si è assistito a forti resistenze all’uscita completa dello stato dalle public utilities: attualmente resta da cedere il controllo delle due società (Eni ed Enel) che da sole rappresentano oltre il 57% delle cessioni non di controllo, quasi il 37% delle dismissioni fin qui realizzate e più dell’intero ammontare delle privatizzazioni effettive fino ad oggi effettuate. Con la loro completa cessione l’Italia potrebbe diventare il paese con il rapporto privatizzazioni/Pil più alto.
È però opportuno che la privatizzazione sostanziale, ovvero la perdita del controllo pubblico, che assicura una maggiore efficienza produttiva, sia accompagnata dalla liberalizzazione del mercato in cui opera l’azienda, per favorire la realizzazione di un elevato livello di efficienza allocativa. I guadagni di efficienza possono essere massimizzati solo quando le privatizzazioni si accompagnano alle liberalizzazioni. A tale proposito, recentemente la commissione bilancio ha ribadito che “le operazioni di privatizzazione” devono essere “correlate ad incisive politiche di liberalizzazione”. È quindi opportuno che la cessione del controllo di Eni e di Enel avvenga dopo che siano stati resi contendibili quei segmenti del ciclo produttivo che possono essere aperti a più operatori. A questo fine è necessario a) separare verticalmente il segmento monopolistico dalle altre fasi del ciclo produttivo; b) frammentare orizzontalmente i segmenti concorrenziali; c) evitare che, anche dopo separazione e frammentazione, il gestore della rete rimanga integrato con i segmenti competitivi, e approfitti di tale integrazione adottando comportamenti di esclusione nei confronti dei concorrenti. In altre parole nei servizi di pubblica utilità “occorre stabilire una netta separazione tra le attività svolte in monopolio naturale e le attività che possono essere svolte in regime di concorrenza, per evitare che l’ex monopolista pubblico si avvalga del controllo delle prime per estendere la posizione dominante sulle seconde. Sotto questo profilo riveste un ruolo essenziale la garanzia per tutti gli operatori di accedere, in condizioni di parità, alla rete o, comunque, alle infrastrutture” (commissione bilancio della camera - indagine conoscitiva sul sistema paese, 20 febbraio 2001).
    Cosa resta da privatizzare

    È possibile tentare una prima valutazione di quanto resta ancora da privatizzare sulla base dei dati sulla capitalizzazione di Borsa di società quotate in cui è ancora rilevante la presenza pubblica. Complessivamente, le residue partecipazioni del Tesoro e dell’Iri in società quotate potrebbero portare nelle casse dello Stato circa 108.000 miliardi di lire11 (di questi più di 93.500 miliardi si riferiscono a Eni ed Enel). Tuttavia, questo valore sottostima ancora i possibili incassi ottenibili dalla cessione delle partecipazioni residue dello Stato: esso non include il valore di società pubbliche non quotate come le Ferrovie dello Stato, le Poste italiane e la Rai. Occorre inoltre considerare che è stata avviata, ma non completata, l’operazione di privatizzazione dei servizi di pubblica utilità in ambito locale, dove aziende pubbliche, nella forma di imprese municipalizzate, controllano servizi di rilevante impatto sociale ed economico, come la distribuzione dell’acqua, del gas, la raccolta dei rifiuti e in alcuni casi dell’energia elettrica. Una stima di larga massima del valore delle quote residue dei comuni nelle municipalizzate quotate (Aem, Acea, Acsm e Amga) è pari a 7.800 miliardi circa.


    1) D’ora in avanti i calcoli mostrati non terranno conto dell’indebitamento trasferito.
    2) Tra le alienazioni non di controllo sono state incluse le cessioni alle Fondazioni (Imi, Ina, S. Paolo di Torino, Mediocredito Centrale, Cis, Credito Italiano, Comit e Banco di Napoli).
    3) Cfr. Le privatizzazioni in Italia dal 1992, R&S - Mediobanca, ottobre 2000.
    4) Il fatturato e i dipendenti sono passati dal 40% circa del 1991 al 20% circa del 1999. Il capitale è sceso dal 48% al 23% circa. Eni ed Enel rappresentano da sole rispettivamente circa il 75% del capitale e del fatturato e il 55% dei dipendenti delle imprese sotto il controllo pubblico.
    5) Cfr. nota 3.
    6) Le imprese privatizzate sono divenute parte di una organizzazione più ampia e hanno perso la loro autonomia ma hanno acquisito una dimensione più appropriata per competere efficacemente sul mercato.
    7) Le imprese privatizzate hanno mantenuto una loro autonomia e hanno in generale realizzato incrementi dimensionali consistenti.
    8) Nel Libro Bianco sulle operazioni di privatizzazione 1996-2001 (aprile 2001) il Ministero del Tesoro ha stimato in 19.500 miliardi i risparmi correnti e futuri, in termini di interessi passivi evitati, generati dai proventi da privatizzazione.
    9) Cfr. G. Fraquelli , L’attesa della privatizzazione: una minaccia credibile per il manager?, Working paper Ceris-Cnr n. 8 - 2000.
    10) Le aziende studiate sono state: Acea, Aeroporti di Roma, AlItalia, Amga, Ansaldo Trasporti, Autostrade, Cementir, Enel, Eni e Telecom Italia.
    11) Stima effettuata sulla base della media dei corsi ufficiali del periodo gennaio-aprile 2001 e delle partecipazioni del Tesoro nelle società quotate in borsa.

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