DISEGNO DI LEGGE DI SEMPLIFICAZIONE E RIASSETTO NORMATIVO PER L’ANNO 2005

La semplificazione normativa e burocratica è stata posta da tempo da Confindustria tra le priorità da perseguire, in quanto fattore determinante per il livello di competitività delle imprese.

Il sistema di regolazione dell’attività di impresa e l’efficienza dell’amministrazione che tale regolazione è preposta ad attuare, hanno un’importanza decisiva per la competitività di un Paese in quanto sono i fattori con i quali ogni singola azienda si misura quotidianamente fin dall’inizio della sua attività.

Esiste una forte correlazione tra i due aspetti; sulla competitività delle imprese influisce infatti la quantità e qualità della regolazione posta in essere, ma certamente diverso è il discorso se questa si cala poi in un contesto di efficienza o meno della pubblica amministrazione; una pubblica amministrazione teoricamente efficiente può essere resa inefficace da regole ad esempio troppo numerose o complesse.

In Italia, il numero di adempimenti e di interlocutori con cui le imprese sono tenute ad interagire, i tempi di risposta, i problemi legati all’incertezza derivante dall’elevato numero di norme, spesso non chiare e continuamente soggette a modifiche, finiscono per rappresentare un elevato costo per le aziende e le penalizzano rispetto a quelle di altri Paesi, d’Europa e del Mondo.

Il risultato è per le imprese una “tassa regolativa” non così visibile come l’imposizione fiscale ma, spesso, altrettanto onerosa.

E questo diventa un fattore critico in un contesto come quello attuale nel quale le imprese, ed in particolare le PMI, sono strette all'angolo dalla concorrenza internazionale e dal rafforzamento dell’Euro e dall'altro risultano imbrigliate da norme e regolamenti in continuo mutamento, non solo in campo fiscale, che distolgono troppe energie dal vero business.

Ancora più decisiva che nel passato appare, quindi, la necessità che venga garantito un sistema di regole che consenta alle imprese di mantenere i livelli di competitività necessari a confrontarsi sui mercati internazionali e una pubblica amministrazione che ne renda semplice e quanto meno costosa possibile l’applicazione.

Un approccio radicalmente innovativo al problema della regolazione richiede un cambiamento culturale che deve interessare le funzioni preposte alla regolazione e la pubblica amministrazione a tutti i livelli.

La semplificazione delle norme è un fattore di recupero di competitività e di attrattività del Paese per gli investimenti esteri in continuo calo e questo deve avvenire contestualmente ad un processo di informatizzazione della burocrazia che deve rivelarsi un elemento di modernizzazione in tutto il rapporto con la PA. Innovazione tecnologica indispensabile per avere una pubblica amministrazione capace di erogare servizi in forma innovativa.

Non si può negare che sia maturata una maggiore consapevolezza del problema, ma residua una forte resistenza di fondo, che è sistemica. Occorre accelerare il processo riaffermando una forte volontà politica e dotandosi di nuovi strumenti, ancora più efficienti e incisivi.

I progressi in questa direzione sono stati però sinora deludenti, e comunque da attribuire più all’utilizzo di tecnologie informatiche che alla capacità delle Istituzioni, ai diversi livelli di governo, di semplificare la vita a cittadini ed imprese.


2. Il ddl di semplificazione 2005 e il suo impatto sulle imprese
Sull’argomento Confindustria ha presentato il 16 giugno scorso nuove proposte contenute nel “Decalogo per la semplificazione”.

Le proposte di Confindustria si ricomprendono in 3 linee di azione :

- Liberalizzazione dell’attività economica;
- Formazione;
- Innovazione tecnologica.

La liberalizzazione dell’attività economica rappresenta l’azione fondamentale da perseguire con il ribaltamento dell’attuale principio secondo il quale nell’attività d’impresa tutto deve essere autorizzato.

A nostro modo di vedere l’attività d’impresa non deve essere soggetta ad atti di autorizzazione, comunque denominati, da parte delle P.A. ed ogni deroga a detto principio deve essere sancita per legge.

In ogni caso, laddove si ritenesse utile mantenere ancora atti autorizzativi, il loro rilascio dovrebbe corrispondere ad un preciso modello semplificato di riferimento con una amministrazione responsabile dell’intero procedimento nel rispetto di tempi certi e predeterminati. Si tratta, in sostanza, di applicare il principio dell’”atto unico” cui corrisponde una “amministrazione unica”.

Il d.d.l. in esame riprende, all’art.4, il principio della liberalizzazione dell’attività di impresa con riferimento alle fasi di avvio, svolgimento, trasformazione e cessazione dell’attività. Ma la sua concreta applicazione viene rinviata nel tempo, quale criterio direttivo dell’emanazione di decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni di competenza legislativa esclusiva dello Stato vigenti in materia di adempimenti amministrativi alle imprese.

L’articolo in esame costituisce un importante passo in avanti con il riconoscimento di detto principio, ma siamo lontani dalla sua concreta applicabilità.

La sua attuazione viene lasciata alla valutazione delle singole Amministrazioni e la fissazione di un termine di 18 mesi per la predisposizione dei decreti è soltanto indicativa.

Inoltre riemerge evidente il problema della ripartizione delle competenze tra i diversi livelli istituzionali e questo – vista la situazione di conflittualità esistente – è un ulteriore elemento che fa ritenere che poco o nulla verrà fatto per liberalizzare l’attività di impresa.

E’ ben vero che il comma 2 dell’art. 4, che si giudica con estremo favore, prevede che il Governo e le Regioni promuovano intese ed accordi in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, con lo scopo di favorire il coordinamento e il raccordo dell’esercizio della competenza normativa statale e regionale in materia di semplificazione normativa, ma tale disposizione, come l’esperienza dimostra, viste le difficoltà di dialogo, rischia di rimanere anch’essa inattuata.

Il provvedimento in esame, che fa seguito, dopo 4 anni, alla precedente legge di semplificazione 2001, non può lasciare ancora senza risposta concreta un problema di prioritaria importanza per le imprese per affrontare le sfide di una concorrenza sempre più accesa sul mercato globale.

Non si può fare continuamente rinvio a decreti delegati che non si sa come ed in quali tempi saranno emanati. E’ necessario che il principio della liberalizzazione dell’attività di impresa venga chiaramente recepito nel ddl in esame.

Al riguardo, come è noto, il Ministro Marzano sta lavorando alla predisposizione di uno schema di provvedimento in tema di competitività nel quale il principio della liberalizzazione dell’attività di impresa è tradotto in una norma immediatamente operativa.


3. Le proposte integrative all’art. 4
Ritenendo che nell’attuale legislatura non sia prevedibile l’emanazione di una nuova legge annuale di semplificazione, se veramente esiste la volontà di andare avanti in concreto sul piano della semplificazione normativa e della modernizzazione della P.A., oltre al principio di liberalizzazione dell’attività di impresa, il ddl in esame potrebbe contenere anche diverse misure prospettate nel Decalogo per la semplificazione elaborato da Confindustria, fra le quali, in particolare:

§ creazione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri di una task force per la semplificazione e la qualità della regolazione, che definisca un programma di semplificazione aggiornato annualmente, in cui vengano fissati obiettivi, concretamente e periodicamente misurabili.

Essa dovrebbe avere un ruolo di indirizzo, coordinamento e impulso nei confronti delle singole attività di semplificazione e di riassetto condotte dalle amministrazioni di settore.

La task force dovrebbe operare in concertazione con le organizzazioni imprenditoriali per le materie di più diretto interesse per le imprese;

§ inserimento del meccanismo c.d. della “ghigliottina”, secondo il quale nel procedere al riordino di un settore organico si provvede, preliminarmente, alla revisione e alla ridefinizione delle funzioni di regolazione e di amministrazione, verificando se sussiste ancora la necessità di regolare quel settore e in quale misura. Viene quindi elaborato un testo unico contenente le norme vigenti in quel settore e quelle disciplinanti materie contigue. Tutta la normativa di riferimento, ove non inserita esplicitamente nel testo unico, è automaticamente abrogata al momento dell’entrata in vigore dello stesso;

§ previsione dell’obbligatorietà dell’applicazione dell’AIR – Analisi di impatto della regolazione ai nuovi provvedimenti legislativi a livello nazionale, in analogia alla nuova metodologia adottata dalla Commissione europea di effettuare un’analisi preventiva di impatto di tutte le proposte legislative che figurano nel programma di lavoro annuale.

L’AIR, oltre che esaminare in via preventiva le varie opzioni di intervento normativo, deve anche accertare l’assenza di alternative allo stesso, ivi compresa la possibilità di sostituirli con meccanismi di autoregolazione e co-regolazione.

Si ricorda al riguardo che la Commissione UE ha posto tra le priorità della propria azione quella della “Better regulation” ed in questo ambito si sta lavorando ad una revisione delle regole e delle metodologie seguite fino ad oggi nello svolgimento delle valutazioni di impatto con l’obiettivo di migliorarne e rafforzarne l’attuazione.

E’ altresì importante che, gli Stati membri si dotino di analoghi strumenti di valutazione ed in questo senso c’è un preciso invito della Commissione rivolto ai governanti.

Il ddl in esame può dunque rappresentare l’occasione per stabilire il principio dell’obbligatorietà dell’applicazione dell’AIR, eventualmente prevedendo una gradualità della sua applicazione, partendo dai provvedimenti di diretto impatto per le imprese.

4. Conclusioni
Le nostre proposte si muovono nella logica di dare concretezza all’azione delle Istituzioni nel campo delle semplificazioni.

La politica di semplificazione deve essere riportata al centro dell’azione di Governo con il coinvolgimento di tutti i livelli istituzionali, l’individuazione di aree prioritarie di intervento, la fissazione di un programma preciso di attività con un timing dei lavori da rispettare.

C’è bisogno di una strategia condivisa tra centro e periferia alla luce della nuova ripartizione delle competenze legislative, susseguente alla riforma costituzionale.

Si tratta di una riforma a costo “zero”, con ritorni decisamente positivi in termini di riduzione dei costi ed efficienza per le imprese e per la Pubblica Amministrazione.

L’azione nel campo della semplificazione deve dunque rappresentare un impegno preciso del Governo e delle forze politiche: essa non può essere rinviata, né affrontata in modo superficiale ed episodico.

Se la semplificazione diventasse un tema centrale nell’ambito delle politiche portate avanti dal Governo, ciò sarebbe un chiaro segnale della volontà di cambiamento della Pubblica Amministrazione che da tempo auspichiamo.

Ne consegue l’esigenza di una accelerazione dei tempi di approvazione del provvedimento, con il recepimento delle indicazioni prospettate.